有人投诉理发店把自己的刘海剪坏了，要求恢复原样，否则要跳楼自杀；有人办理的美容卡到期了，没使用完的美容服务，要求商家赔偿。

孙悦是东部沿海某市商务局的一名科员，从2022年开始，处理美容美发、住宿、餐饮等服务行业的12345诉求成为她工作的一部分。有次在诉求人和美容店老板的争执中，她得知，两名市监局的同事上前劝架，结果两名工作人员一人挨了一巴掌。

孙悦说，市商务局是一个制定全市内外贸易的发展规划的经济部门，然而，现在自己的角色更像是一名调解员。“不管群众诉求是否合理，‘安慰’、‘道歉’都是工作的常态。”

12345热线的前身是市长热线。1983年，沈阳市开通全国首部市长热线。到2010年左右，全国陆续有城市将市长热线与工商、城管、市政、供电等多条部门或地方专线合并，成立12345非紧急救助热线。

2021年，根据《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》要求，为了进一步提高政府为企便民服务水平,各地区将多渠道的政务服务便民热线统一为“12345政务服务便民热线”。

随着“有事就打12345”的宣传普及，以及上级政府对于12345“接诉即办”考核的重视，这一热线逐渐成为群众解决问题的首选。这其中，不合理、不合规的“越界”诉求也相应增加，基层治理有时不免陷入忙而无功的被动处境。 

“忙而无功”

12345热线的忙碌，始于热线服务中心接线端。

话筒那头的声音经常“骂骂咧咧，肆无忌惮发泄情绪”。有人投诉三甲医院的医生给自己开太多检查项目，不如住院报销比例高。

王露的一天从处理生活琐事开始，她以前是成都的12345接线员。电话中，投诉人要求她逐字填写诉求，并复述一遍。也有和她父母年纪相仿的人，投诉工地拖欠工资，但不愿通过法律途径救济。

面对骂声，王露只能视作一种“修炼”。无奈时，她会把耳机调至静音，默默待对方骂完，再接话。与她同期入职的30人，不到半年离职了20多个。

王露告诉澎湃新闻，接线员是八小时工作制，属于外包员工，她平均一天接听150次电话。每月通话量达到3000次，收入才能超过四千元。

基础的咨询类问题，如咨询法律法规、办事流程、职能部门办公电话等，接线员可以通过查询12345知识库获取答案。求助、投诉、举报类问题，则需要接线员记录在工单上，由上级集中分配到管理部门，或者群众诉求所属的辖区，再下派到具体街道和乡镇。

一些诉求在王露看来并不合理。比如，有人希望“工作人员把熊猫喂胖一点”。但她只是接线员，无权代表职能部门回应或拒绝，只能一一记录下来，等待职能部门解决。

孙悦就身处在12345的“延长线”上。她所在的商务局内贸科主要负责制定全市商贸发展规划、政策，拟订流通领域消费促进。据她了解，科室几乎所有人都要参与“12345”工单的处理。

为此，她每天要花两三个小时在此项工作上——涉及钱的最为棘手，经常有诉求人要求对预付卡退款，尽管有的已经享受过优惠减免，有的预付卡已经超过使用期限。而商务局没有直接执法权，她和同事只能尽量协商。

商家不接电话，他们跑去店里。店里老板不在，他们只能往返多次。因为有三个工作日内办结的期限要求，遇到不配合的商家，就要申请工单延期处理。

孙悦记得，有人投诉洗车店、洗浴中心“跑路”，他们去了现场，联系不上商家。而诉求人的损失金额没有达到立案标准，他们也无能为力。

“我很理解您的心情”是杨康常挂在嘴边的话。他是某一线城市的税务局工作人员，处理12345工单一年多，商家未开发票、企业偷税漏税，未给职工缴纳社保，是他接到最多的诉求。

税务局不允许处理人员催挂电话，有时，他会成为一个情绪回收站。有位大姐投诉个税专项附加扣除被前夫填报，一个小时里，不停讲述前夫如何花心，如何出轨。也有投诉企业未缴纳社保的人，吐槽起老板的为人处世。

为了不耽误手头工作，如期交付部门的周报、月报，杨康不得不边听电话，边处理其他业务。如果被人投诉服务态度不好，他就要写整改报告，做情况说明。

据杨康介绍，税务局一直强调“以纳税人为中心”，“服务性”在各类考核指标中排在首位。诉求人“满意率”正对应了考核指标中的“服务性”，因此面对不合理诉求时，他常常感觉自己才是“弱势”的一方。

之前，杨康所在的部门花费四个月处理了一个重复工单。他记得，同事遇到一个考研失败的年轻人，投诉“网课”商家未开发票，“其实是想要回考研课程费用”。

杨康的同事已经让商家补开了发票，并协商部分退费，但诉求人并不满意，直到商家最后同意退全款。然而12345回访时，对方却评价 “不满意”，理由是商家应该给他精神赔偿。

杨康说，“低头认错”是工作的常态。有时为了安抚诉求人，他们会尽量共情，甚至说，自己也有过类似遭遇。有人个人所得税没有及时申报，产生了滞纳金，拨打12345称，税务局没有电话通知。“实际上，税务局有过短信提醒，也在互联网平台多渠道做过宣传。”为了安抚对方，杨康回复说，可能我们宣传不到位，希望您能理解。

还有一类常见情况，投诉人因与企业或者企业老板有矛盾，举报企业偷税漏税，但常常并未持有证据。

杨康所在的区要求12345工单满意率百分之百，“不满意”工单不能办结。因此，即便是不合理诉求，只要诉求人不满意，就必须再次处理。

但如果诉求人逾期不评价，会被默认满意。“多数不合理的工单，终结的方式就是诉求人自己放弃。”杨康补充道。

与此同时，孙悦也表示，区政府有“回头看一次”的办法，即“不满意”工单有一次退回再处理的机会。如果诉求人还不满意，可以向上说明情况后不再处理。

2023年10月24日，沈阳，2023数字营商环境改革创新发展峰会暨中国政务热线40周年发展大会举行。视觉中国 资料图

被量化考核的“满意率”

有人投诉二手车企业不支持七天无理由退货，商务局工作人员多次找企业协商，但对方久拖不决，原因是购买协议上标示了不支持七天无理由退货。孙悦记得，后来她的领导垫付了六千多元的赔偿。至今，这笔钱也没从二手车企业全部要回。

在杨康看来，诉求人的满意度这一指标，让基层背负了很大的压力。

对此，中南大学公共管理学院讲师雷望红深有感触。2017年，她到江苏省某村就12345热线治理做了20天调研。

村里分管12345业务的副书记带她看了近几年的工单。有村民打12345说自家田地被雨水倒灌了，需要疏通。最终，村干部带着铁锹，帮村民把田里的水排出去。

雷望红感慨，这些事情，村民自己动手就能解决，但“12345”太好用了。

该村所属的辖区要求12345办结率达到100%，满意率不低于90％。镇政府为了保证满意率，每月对各村不满意工单进行统计排名，排名靠后的村子，年终考核及行政资源分配会受到影响。

因此，村干部明知某些诉求不合理，也会尽量解决。在雷望红看来，这让涉事双方关系有些微妙，有村干部到村民家里解决问题会拍照、录音，留存证据。

据雷望红观察，“12345”处理的事务日渐泛化，一些本属家庭责任范畴的事也纳入了进来。

她以“110”为例，很长一段时间，110的宣传口号是“有事打110”、“有困难找警察”。但110的基本职责是维护社会治安。“你忘带家门钥匙，可以找开锁公司。如果打110就能不花钱解决，越来越多人会效仿，占用公共资源。”

此外，在她看来，群众的满意度容易受多种因素影响。“处理结果没有达到诉求人的心理预期，诉求人当天心情不好，都可能影响满意率。”

北京工业大学副教授安永军长期研究基层治理。据他了解，有的地方将12345热线列为“一把手”工程，如果考核排名倒数，“一把手”不允许被提拔。

以北京市为例，“北京12345”公众号每月通报上月全市12345“接诉即办”综合排名。分别通报排名靠前和落后的街道乡镇、区、市级部门和国有企业。综合评分由“响应率”、“解决率”和“满意率”三个考核指标组成，分别占比20%、40%、40%。

雷望红解释说，2010年前后，各城市刚开始推行12345，群众拨打12345的意识，和基层政府的服务意识都不强。“考核满意率倒逼基层政府回应群众诉求。”

2022年底，《北京党建引领接诉即办改革发展报告》显示，五年来，北京市12345市民服务热线受理群众诉求破一亿条。

为了防止不合理诉求给基层政府增负。安永军提到，2019年左右，北京市允许基层政府对于“12345”诉求有13%的剔除比例，经上级机关审核通过，可以不纳入“满意率”、“解决率”考核。而从2023年上旬开始，北京不再对剔除比例设置上限，进一步规范设立了383项不纳入考核事项清单。

安永军在街道调研时发现，每月街道处理的200件诉求中，有接近半数可以申请剔除。但如果剔除不通过，可能影响基层政府的考核排名。因此，基层政府往往做两手准备，提交剔除申请的同时，尽可能解决诉求。

有专家提醒称，12345“接诉即办”综合评分排名，未必完全对应基层政府的工作投入和表现。原因在于“有的街道人口密集，老旧小区集中，诉求量大；有的街道辖区内居民小区少，诉求量少。”因此，“满意率”、“解决率”的环比、同比排名，也应当关注。

2024年5月10日，四川省成都市，成都商协会走进12345活动。视觉中国 资料图

增加的行政成本

“12345热线灵不灵？”2023年3月，雷望红问湖南某县12345政务服务热线受理中心的一名干部。

“12345只能解决能解决的问题，解决不了不能解决的问题。”

雷望红也曾拨打过12345。那次，她陪朋友去某5A级景区游玩，发现观光小火车的单程、双程价格一样，觉得很不合理。后来，处理工单的人员向她解释，该景区门票免费，所有的盈利项目主要靠观光小火车。

雷望红意识到，一些结构性问题很难解决。她在基层调研时，有干部告诉她，村民投诉家门外的马路太窄，会车不便，要求政府拓宽马路。但乡镇政府并没有相应预算，且优先级项目需要招商引资。

安永军说：“政府资源是有限的，不可能解决所有问题。”

不同地区12345工单办结期限不同，通常在一到两周左右。有些问题的解决，需要从长计议，短期内只能采取应急方法。

他以老旧小区自来水管老化，居民吃水困难为例。他在调研中发现，该诉求牵涉到居民房屋产权、政府预算规划，以及居民之间协商等多重问题。但12345工单要在七天内办结，职能部门只能用车拉水，暂时解决居民的吃水问题。但类似的投诉还可能发生。

街道乡镇通常是12345热线的终端，也是最终的承压阀。

有街道干部告诉安永军，一些模糊诉求，既和职能部门有关，又跟街道乡镇有关，当12345热线平台不确定该由谁负责，或者职能部门能够根据相关条例退单成功时，这些诉求就会派发给街道乡镇。

安永军补充说，街道乡镇退单比较困难，因为诉求在辖区内。街道乡镇退单不成功，还可能面临惩罚。

受访的一位行政管理学者告诉澎湃新闻，目前北京很多街道在12345“接诉即办”方面投入成本很高。每个街道都有“接诉即办”的调度部门，将诉求分配给相应的业务科室和社区，并收集反馈工单。

前述学者提到，综合评分靠前的街道，通常调度部门有五六个在编人员负责，同时聘请第三方劳务人员，工作强度也很大，要日调度、日督导、日总结。

安永军表示，有些诉求找社区就可以直接解决，但群众对上级政府的信任度远高于基层政府——于是找到12345，就涉及到市、区、乡(镇)街道、村(社区)四级，相当于增加了行政成本。

在雷望红看来，12345热线是对现有基层治理体系和法治体系的一种补充，在其承载能力范围内，可以解决一定的问题。“但如果放在特别高的位置，就一定程度上吸附了其他解决问题的渠道。”雷望红说。

“12345”的功能定位需更清晰

2024年4月13日，“12345临沂首发”公众号公布了第一期不合理不合规诉求。截至今年7月底，该公号已累计发布共计90条不合理不合规诉求。有人因银行月供未还款，被银行起诉，要求银行撤诉；有人离职后还要求住在员工宿舍；还有人因手机欠费停机导致客户流失，要求移动公司给予赔偿……

在雷望红看来，公布不合理不合规诉求，对于群众教育确有必要，能引导群众认识到哪些诉求是不合理的。

“不合理诉求耗费太多治理资源。”田先红是华中师范大学的教授，他从2009年开始做基层信访治理研究。在他看来，改变现状成本最低的办法是调整12345“接诉即办”考核机制。例如，用“万人诉求比”（万人诉求比 = 诉求数 / 人口数✖10000 ）代替对满意率、解决率的考核。

田先红解释道，辖区内“万人诉求比”越低，说明每万人中，诉求量越低，一定程度上，能反映解决问题的能力。数据具有客观性，也能改变“满意率”、“解决率”全靠群众说法的不确定性。

而雷望红则建议，设置满意率考核调节机制。当不合理诉求增多时，适度降低对满意率的考核要求，比如满意率达到80%到85%，就算考核通过，对基层政府干部的年终绩效和提拔任用不构成影响。相应地，如果出现庸政、懒政和怠政的现象，再强化考核要求。

使用12345热线，对于群众而言，基本属于零成本、零门槛。雷望红建议，对于重复反映不合理诉求的人员，有关部门可进行批评教育，并建立惩戒机制，在一定期限内，屏蔽其来电。

据安永军观察，12345热线常见的宣传标语有“12345 有事找政府”、“12345 心系你和我”等等，功能定位模糊。他认为，政府应当在公众宣传中明确12345热线的功能定位，引导群众更好地使用该热线。

在田先红看来，群众民主评议，由村民投票表决诉求是否合理，或许也是加强群众教育的一种办法。

事实上，更直接的反映与解决问题也是干群互动，加强与群众联系的通道。雷望红认为，如果问题都通过12345来解决，也意味着基层干部和群众之间的联系弱化，社区(村)干部运用情与理调解问题的能力也会被削弱。

（应受访者要求，文中人物王露、杨康、孙悦为化名）