【深度】使用权抵押难获人大授权，宅基地改革寻找新突破口

界面新闻记者 | 翟瑞民
界面新闻编辑 | 刘海川

我国启动新一轮农村宅基地制度改革试点以来，如何破解宅基地流转难题一直是各地探索的重点领域。作为一项旨在赋予农民更多财产权益的措施，宅基地使用权抵押改革因牵扯到民法典等法律的根本规定，试点推进一直是稳慎为先。

近期发布的全国人大常委会公报透露，关于授权改革试点地区暂时调整实施民法典关于宅基地使用权不得抵押的规定，允许农户开展宅基地使用权抵押贷款的法律草案，在搁置审议2年后，最终被终止审议。全国人大常委会宪法和法律委员会经研究认为，宅基地使用权抵押问题比较复杂，需要在党中央明确下一步改革部署后，再统筹考虑有关授权试点问题。

宅基地制度改革已成为农村“三块地”改革中最为艰难的领域。在专家看来，二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）公布后，农户住房和闲置宅基地盘活利用将成为宅基地制度改革新的切入口。

终止审议

“宅基地改革试点已经结束了，改革报告也已提交给省里，对于下一步怎样安排，我们也在等待，一切都是未知数。”东部某省被列入新一轮宅基地制度改革试点地区的农业农村部门相关负责人对界面新闻表示。

该试点地区此前因探索农村宅基地使用权抵押改革成效显著，曾被多家媒体宣传报道。上述负责人介绍，前几年关于宅基地制度改革确实取得一些进展，但是全国人大常委会审议授权草案没能通过后，按照法律规定宅基地使用权是不能抵押贷款的，所以在农业农村部的要求下，地方改革也及时停止了。

全国人大常委会公报介绍，这份草案全称为《关于授权国务院在北京市昌平区等农村宅基地制度改革试点地区行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，于2022年6月提交十三届全国人大常委会第三十五次会议审议。

公报称，审议过程中，有的常委委员提出，宅基地使用权抵押问题比较复杂、敏感，各方面意见不完全一致，建议慎重考虑。鉴于这一情况，经报党中央同意，委员长会议决定草案暂不交付表决。

此后，国务院办公厅曾提出，农村宅基地制度改革宜审慎推进，鉴于本轮试点距结束期限已不足一年，建议由农业农村部、中国人民银行会同有关方面深入研究全国人大常委会审议中提出的有关重点问题，认真总结试点工作，研究提出是否继续试点探索的意见建议，按程序报党中央，待明确下一步改革部署后，再统筹考虑草案审议安排相关问题。

2024年6月17日，全国人大常委会宪法和法律委员会向委员长会议作出关于终止审议草案的报告，委员长会议审议通过了报告。

“由全国人大常委会授权开展的改革试点，才可以调整现行法律规定，由于民法典明确规定宅基地使用权不可以抵押，所以秉持‘重大改革均须于法有据’的原则，这项授权草案被终止审议，说明至少在目前这个阶段，突破现有法律框架以实施宅基地使用权抵押改革的条件尚不成熟。”广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员曹益凤博士对界面新闻表示。

十八届三中全会以来，我国主要推进了两轮农村宅基地制度改革试点。

第一轮改革启动于2015年，全国33个县(市、区)开展了农村宅基地制度改革试点工作，并于2019年底结束。2018年，中央“一号文件”提出，“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。2020年8月，“两办”印发《深化农村宅基地制度改革试点方案》。随后，全国104个县（市、区）和3个地级市启动第二轮农村宅基地制度改革试点。

2021年2月，时任中央农办秘书局局长吴宏耀在国新办新闻发布会上表示，新一轮农村宅基地制度改革试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在试点中，着眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。

此次授权草案被终止审议后，宅基地使用权抵押改革未来该如何推进？曹益凤认为，从中央农办、农业农村部引领的第二轮深化宅基地制度改革试点工作来看，各地主要是在现行法律框架内开展探索。如果缺乏全国人大常委会授权，推进宅基地使用权抵押的改革将与民法典的规定相冲突，从而使改革失去法律基础。“如果不突破现行法律规定，宅基地流转就只能在本集体经济组织内部进行。”曹益凤说。

流转受困

宅基地使用权抵押改革究竟难在哪？曹益凤指出，问题症结仍然是要破解宅基地使用权对外转让这一难题，这也是几次改革试点面临的主要难点。

她表示，此前首轮改革中，各地对宅基地对外流转已有探索，但是当时并未形成可复制、可推广的经验，比如仅在流转范围上，全国试点地区的做法就千差万别。第二轮改革主要在现行法律框架下进行，宅基地流转方面更难有实质性突破，调研发现，部分试点地区的宅基地流转探索主要局限于本集体经济组织内部成员，并且这些成员还需要符合宅基地使用权申请条件。这也是目前我国有关宅基地的法律规定所呈现的共同倾向。

界面新闻注意到，近年来不断有试点地区在尝试扩大宅基地流转范围。

第一轮宅基地制度改革中，湖南省浏阳市作为试点地区，曾探索允许农村宅基地使用权在县域内流转。第二轮改革试点启动前，2022年6月，浙江省绍兴市柯桥区峡山村村委会举办了一场宅基地拍卖会，只要是绍兴市范围内拥有农村宅基地资格权的人都可以参与竞拍。此次竞拍会共有15块宅基地总面积13429.3平方米，竞拍累计金额高达576.8万元。

曹益凤表示，宅基地使用权抵押改革能否顺利推进，关键还在于农村房屋及其宅基地能否变现，能否进入市场流转。在目前的制度背景下，宅基地流转很难突破。因为现有法律规定宅基地使用权主要由成员申请取得，即使是因房屋流转产生的宅基地使用权流转，其受让人也必须符合宅基地使用权的申请条件，这样导致宅基地流转范围大大限缩。加之宅基地使用权一般可基于成员身份无偿取得，自然也会影响此类流转的积极性和农房及其宅基地正常价值的实现。

某高校一位要求匿名的农村改革专家对界面新闻表示，关于农村土地制度改革中，宅基地改革面临的争议最多，各方分歧也比较大。

该专家表示，比如关于宅基地资格权，人们在理解上就有狭义和广义的区分，甚至会把宅基地使用权本身也包含进去。关于资格权定性，基本上认为是属于成员权，这是主流学说，也有观点认为是用益物权等，但都不是主流的观点。至于使用权，争议就更大，到底是所有权上派生出的不动产用益物权，还是宅基地使用权派生出的次级用益物权，是否包括债权性的法定租赁权，各方观点很难统一。

我国目前在推进的承包地流转改革进展相对顺利。据国家统计局数据，截至2022年，全国已有1474个县（市、区）建立流转市场、约2.2万个乡镇建立流转服务中心，全国家庭承包耕地土地经营权流转面积已超5.32亿亩。

上述匿名专家表示，宅基地改革相对承包地改革更加复杂。承包地“三权分置”中，承包权和经营权分离就是基于流转的事实成立的，但是宅基地的使用权和资格权如何分离就很难界定。

“承包地改革面临的阻力比较小，因为农民通过土地的收入占比少，不是特别在乎，所以对改革结果接受度更高，但是宅基地不一样，农民把十几年甚至一辈子的财富积蓄都放在住房上了。”该专家表示，宅基地制度改革是目前“三块地”改革中比较慎重，而且是推进速度比较慢的，说明农民对宅基地高度重视，中央推进改革也是试图寻找比较慎重稳妥的方式。

盘活利用

“宅基地‘三权分置’从2018年提出到现在，依然没有形成法律化的表达，说明分歧和争议还很大。但是，不管怎么争议，盘活利用闲置宅基地，这是没有争议的，也是大的改革方向。”上述匿名专家表示。

早在2017年时中国社科院农村发展研究所发布《中国农村发展报告（2017）》透露，全国农村居民点闲置用地面积已达3000万亩。近年来，随着中国农业人口市民化进程加快，这一数据又有大幅增加。

2024年中央“一号文件”提出，稳慎推进农村宅基地制度改革。同时，鼓励以出租、合作开发、入股经营等方式盘活利用农村资源资产。二十届三中全会通过的《决定》则明确，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆近期在《中国农村经济》2024年第9期撰文指出，未来5年深化农村土地制度改革的着力点，在农村宅基地方面主要是聚焦农户住房盘活利用。

叶兴庆表示，与十八届三中全会直接触及农村宅基地制度的改革策略不同，二十届三中全会《决定》从盘活利用农户合法拥有的住房切入。但是，这并不意味着农村宅基地制度改革就此止步。十八届三中全会以来，在两轮农村宅基地制度改革试点所开展的探索中，有些基本成熟，可以转化为全面实行的制度安排；有些风险没有充分暴露、各方面认识分歧较大，需要继续探索。即便是围绕通过出租、入股、合作等方式盘活利用农户合法拥有的住房，也需要在关键环节上进行改革探索。

曹益凤表示，盘活利用农村闲置房屋和宅基地本身就是“三权分置”改革的重要内容。此举对于解决土地资源浪费、增加农民收入、推动农村产业升级和促进城乡一体化发展等方面具有重要意义。各地应根据实际情况，积极探索和创新盘活利用闲置农房及其宅基地的有效途径和政策措施。

上述匿名专家表示，随着很多农村剩余劳动力进城落户，农村剩余的宅基地会越来越多，闲置废弃的宅基地肯定需要盘活，这就成为目前改革的主攻方向。当前，政策取向仍相对保守，对于盘活利用也主要是利用出租、入股和合作三种方式，并不包括转让。因为，转让就涉及到是转让给本村集体经济组织成员，还是转让给城市人员或本地人员，会面临法律掣肘。

曹益凤认为，一方面，在农村社会保障尚未全面建立的当下，包括宅基地在内的土地使用权确为农民提供了最基本的生产生活保障。另一方面，农村房屋及其宅基地正不断突破居住保障功能的限制，尤其是城中村、近郊村的农村房屋被用以对外出租，发展乡村旅游、精品民宿、农家乐等，逐渐彰显出财产价值。所以，宅基地制度改革需要在其承载的居住保障功能与其作为土地资源本身的财产功能上寻找平衡点，宅基地社会保障的核心功能不能抛弃，在此前提下肯认“房地一体”中的宅基地经济利用价值。

“中央政策之所以强调不以农户退出农村‘三权’作为进城落户的条件，是因为他们在市民化过程中还没能享受到稳定的城市社会保障。此时如直接切断他们与农村土地的联系，那么，没有办法完成市民化，或者在市民化过程中失败的人，可能成为不稳定因素。目前农村土地不单承载了对种地农民的社会保障功能，对进城农民的市民化也起到托举作用，可保证他们完成市民化之前或者城市社会保障发展到对其全覆盖之前，不至于流离失所。”曹益凤说。